【关键词】自由裁量权；执法规范化；应然价值

　　多年以来，公安机关不断加强和改进执法工作，有力维护国家安全和社会稳定，切实维护社会公平和正义。加强公安执法规范化建设是社会主义法治建设的本质要求，也是公安队伍建设显著进步的标志。广大公安民警的执法素质和公安机关的整体执法水平明显提高，但在执法工作中仍然存在不少问题。主要表现在司法实践中多注重执法的实际效果而很少关注程序的合法性，不能按照法律、法规的要求严格执法，以及超出法律规范的自由裁量权的适用，成为目前执法规范化建设最大的阻力。公安机关作为国家重要的执法机关，担负着行政执法和刑事司法的双重职能，其执法水平的高低，直接影响到社会的稳定和法律的尊严。只有在严格执法的基础上，有限地使用自由裁量权，最大限度地保护公民的合法权益，才能提高公安机关的执法公信力，维护公安队伍的形象。

　　一、对公安自由裁量权的理解

　　法律的适用不能脱离人的因素而存在，在法律适用的过程中也掺杂着人的因素，自由裁量权问题必然同时存在。自由裁量权问题普遍存在于司法实践中，使得适用法律变得更加复杂。自由裁量权允许适用法律的司法工作人员具有很大的能动性，这种适用很受关注，尤其是人民警察的自由裁量权更易受到关注。美国警政问题专家罗斯科·庞德（Roscoe Pound）对警察自由裁量权作了如下的定义：“法律赋予警察机关和警察人员的，根据具体情况凭公正的依据法律而采取行动的权利。” 他认为警察的自由裁量权处于法律和道德的灰色地带，是在法律允许的框架下，警察在这个灰色地带中，有选择的权力。人民警察作为与群众密切联系的执法者，需要坚持严格、公正、文明执法，这是公安工作的生命线，也是公安机关和公安民警最基本的履职要求和价值所在。

　　近年来很多案件争议的焦点大多围绕自由裁量权的行使，因为警察在实际执法中可能会面临各种各样的实际情况，而法律规定具有一般性，只能是某类行为的共有的特性加以规定，不能对司法实践中的各种问题都详细地加以说明，从而使警察在所适用的法律规则内容允许的范围内，在可采取的多种行为中有做出选择的权力。公安机关的自由裁量权主要体现在刑事自由裁量权，主要包括刑事强制措施的采取、对涉案财物的处理、取保候审保证金的处理等等，这些自由裁量权在实际工作中以各种形式表现出来。刑事自由裁量权是自由裁量权在刑事法领域的体现，与民事、行政自由裁量权相比，对刑事自由裁量权的研究更为必要。因为刑法作为严厉的部门法，在侦查阶段事关当事人财产权利和人身权利的限制和剥夺，直接可能侵犯到权利人最基本的人身自由权。德沃金指出：无论在任何情况下，强大的自由裁量都是对法律本身的漠视和对法治的践踏。

　　根据以上的分析，刑事自由裁量权的基本含义应该是：在刑事法（主要包括刑法和刑事诉讼法）适用过程中（本文主要涉及警察在侦查阶段的自由裁量权），涉及刑事法适用的官方人员（包括官方机关）在所适用的刑事法规则内容允许的范围内，有权在可以采取的多种行为中做出选择。[1]公安机关是参与刑事诉讼程序的重要环节，绝大部分的刑事案件由公安机关立案侦查，《刑事诉讼法》第18条规定，刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。公安机关在刑事侦查过程中有较大的权力，这些权力就是自由裁量权，基本都是为了获得证据的过程中适用的权力。

　　公安执法规范化建设是在司法实践中谈论的热点话题，也是对近年来有关执法问题和社会问题进行反思的结果。在执法实践中要求各级公安机关进一步规范执法主体、完善执法制度、改进执法方式，全面推进执法规范化建设。公安执法规范化，是要求公安机关及其工作人员应当严格依照法定授权行使职权、履行职责，以自我克制的职业伦理、依照法定的规则和法定的程序开展其行政和刑事执法活动。以便实现其执法目的，即保护个人的权利和自由、维护公共安全和稳定的社会秩序、捍卫国家宪法和法律尊严。[2]

　　公安执法活动只有通过规范化的行使，才能达到法律对社会生活的管理和调控，从而使社会稳定有序的发展和进步。但如何来调整执法过程中公安执法规范化与自由裁量权的关系？具有一定的难度。自由裁量权应该在法治原则的基础上实施，需要有一定的合法限度。

　　二、公安自由裁量权在适用过程中存在的问题

　　在世界范围内，警察的权利是一个让人头疼又敏感的问题，不给权力，又不足以制止突发性的事件，但如果给了太大的权力，如何控制权力的行使又难以解决。

　　2014年1月6日央视《焦点访谈》栏目报道的“新生儿被抱走报警不立案”，18岁的小张因意外怀孕在内蒙古某生殖健康专科医院生产，三天后警方通知她孩子还活着，被拐卖到了某市。10天后，警方改口称没有犯罪事实，不予立案。家属找到医院，发现抱走孩子的护士已不上班，院方拒绝帮助寻找。家属找到卫生局，一名副局长称等公安局走完了程序再说。依据《刑法》的规定，有人收了钱，意味着案件定性是拐卖儿童罪﹔如果私自把别人的孩子送人，则涉嫌犯拐骗儿童罪。刚出生的婴儿被拐卖或是失踪，按公安部的要求，警方需要采取紧急解救措施，尽快让孩子回到母亲和监护人的身边。根据刑事诉讼法的规定，犯罪行为的发生地、结果地都有立案管辖权。本案中，拐骗儿童的发生地和拐入地的公安机关都应当立案管辖，但拐入地某旗警方在录完笔录后，不再有音信。某生殖健康专科医院向某公安分局刑警大队报案，三天后警方表示不予立案，理由是没有犯罪事实，提请复议要求立案也被驳回。

　　在我国绝大部分的刑事案件是由公安机关立案侦查的，公安机关在刑事诉讼中的主要活动是侦查。公安机关在侦查过程中有没有自由裁量权？根据我国《刑事诉讼法》第86条的规定，公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候应当立案；认为没有犯罪事实或者犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。从这条法律规定可以看出，在犯罪事实显著轻微、危害不大，不需要追究刑事责任的时候，公安机关可以不予立案，公安机关对刑事案件的立案程序也有自由裁量的权利。当办案机关不予立案，当事人可以向该办案机关的上级机关申请复议，如果复议仍被驳回，当事人还可以向人民检察院提出申请。《刑事诉讼法》第87条规定，人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。但却没有相关的法律规范公安机关不立案应该承担的法律责任。

　　我国刑事诉讼法规定立案是刑事诉讼程序的起始阶段，立案活动受刑事诉讼法的调整，立案阶段所有活动，都要遵守刑事诉讼法的规定。立案包含发现或接受立案材料、进行立案审查和做出立案决定三个环节的诉讼程序，这三个部分的活动都应当在刑事诉讼法管辖的范围之内。刑事诉讼法对立案审查过程的规定却非常少，只有第86条涉及到立案审查的内容。如何审查，应当遵循什么原则和程序，在立案审查中哪些行为是允许的，哪些行为是禁止的，如何保障相关公民的人身和财产权利，却没有任何规定。与立法上的不足相比，人们也很少关注立案审查行为的合法性问题，造成在立案审查环节上常有侵犯公民人身权利的现象发生。在上述案件中，公安机关实际上对情节显著轻微的刑事案件事实上的裁决就是自由裁量权的表现，有案不立，也没有具体的处罚措施，甚至对一些刑事案件降格处理。这些权力应该如何予以限制，也是立法的难题。

　　在刑事侦查过程中，公安机关为了获取证据也有较大的自由裁量权。采用刑讯逼供等非法的方式取证的问题也十分严重，冤假错案时有发生，需要具有指导意义的非法证据排除规则，但我国现有法律规定过于粗疏，缺乏可操作性，导致警察在侦查阶段而没有法律规范的制约。刑事诉讼法修正案第五十三条确立了非法证据排除规则：“采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除。违反法律规定收集物证、书证，严重影响司法公正的，对该证据应当予以排除。”刑事非法证据排除规则，是一项在刑事诉讼中切实保障人权、防止使用刑讯逼供等侵犯人权的非法行为以获取证据的重要制度保障，也是对警察收集证据手段的限制。该规则作为应对刑讯逼供案的产物，遏制警察的非法取证行为，以防止冤假错案的发生，但该规则的具体适用，应该是由法官对通过非法的方式取得的证据予以排除，直接做出无罪的判决。但法官对警察非法取证行为的威慑力却很微弱，从警察的侦查终结到法院做出裁决中间间隔的时间很长，因为无罪判决对警察造成的不利影响已经很微弱，相对于宏观的法律规范，现实的业绩考评机制发挥着更为直接的作用。对于警察在侦查阶段采用非法方式取证，最好的排除方式应该在于警察内部制度的限制，以及检察机关在对侦查阶段监督的过程中，对发现违反法律程序的行为提起刑事诉讼，更能起到对警察自由裁量权的限制。

　　中华法系的一个重要特点是“重实体，轻程序”，严格按照法律程序调查取证是公安机关办理刑事案件的最基本要求，收集和固定证据直接关系到案件的侦破的成败。但在执法办案的过程中，公安机关和公安民警过分突出地追求破案率、打击率、查处率，滥用职权，随意地执行拘留、逮捕等强制措施，甚至刑讯逼供或是暴力取证。造成公安机关和公安民警更多的关注指标的完成，而忽视对人民的保护。同时，从法律规定上看，对违反实体法的后果规定的非常明确，但对违反程序法的后果规定的相对模糊而且处罚较轻，很多民警在意识上就有了不违反实体法，但可以为了工作违反程序法的规定的想法。

　　在理想状态下，警察的自由裁量权应该是“如何更好地维护社会和公民的安全，尊重法律和公民的权利，按章办事，以维护法律面前人人平等。”[3]但在侦查阶段，警察因为享有充分的自由裁量权，为了收集证据可以采用拘留、逮捕等剥夺人身自由的暴力方式甚至可以剥夺犯罪嫌疑人的生命。警察的行为经常会受到社会公众、和法律的监督，并被媒体过多的渲染，使得警察以及公安机关的形象受到负面的影响。对警察自由裁量权的行为，在法律和规章制度的范围内加以规制，已经是如今社会发展的基本要求，使社会公众对他们的正当利益得到更大程度的满足。

　　三、执法规范化能有效实现公安自由裁量权的应然价值

　　公安机关是国家机器的重要组成部分，是维护社会稳定的重要力量，所以更要强调执法透明、管理公正，才能让群众满意，人民警察的职业价值就是要保障公民的合法权益受到法律的充分保护。公安执法规范化与自由裁量权在法理层面上有其存在的合理性。自由裁量权的行使需要有一个合法性的限度，一定要在法治原则的指导下进行。德沃金指出：无论在任何情况下，强大的自由裁量都是对法律本身的漠视和对法治的践踏。

　　（一）执法规范化是公安自由裁量权的本质要求，自由裁量权的本质是更好的运用法律，体现法律的价值，更好的保障人权公安执法规范化和保障人权是辩证统一的关系，即相辅相成又互相制约。公安机关代表国家行使执法权，制止和惩罚违法犯罪活动，有效的保护人民的人身和财产权利不受侵犯。

　　执法规范化主要体现在侦查过程中公安机关不断健全证据制度，对调查取证，审查判断证据，证据的保管、使用和移交做了法律上的完善，增加了非法证据的排除规则。为了防止和遏制采用刑讯逼供等非法取证问题，各地公安机关对执法办案场所开展规范化改造。在办案场所安装电子监控设备，讯问过程对犯罪嫌疑人进行物理隔离，并实行全程录音录像，有效促进民警公平公正执法，更好保障当事人的合法权益。立法机关通过不断的制定和完善法律的方式，全面和系统的保障人权，维护大多数人的利益。执法机关严格依法办案，按程序办案，有效遏制轻程序重实体的行为，并建立和完善公安执法的内外监督体制。完善我国的法律援助制度，建立专门的人权保障机构，依靠非政府组织的帮助，通过国际人权机构的技术援助，来推动我国的人权保障事业的发展，并通过严格执法过错责任的追究，推行执法办案终身责任制，加强执法主体的执法意识。

　　（二）公平正义是公安执法行为追求的终极目标

　　公平正义是现代文明社会普遍追求的价值，也是社会主义法治的价值追求，它反映了人类生存发展的普遍基础和必然走向，是在社会共同体中生活的人的根本价值。在法治社会，每个公民应当拥有平等的权利和机会，公平参与经济社会和社会生活的过程，在资源配置上兼顾全体公民的利益。罗尔斯认为：“正义的主要问题是社会的基本结构，或更精确地说，是社会主要制度分配基本的权利义务，决定由社会合作

　　产生的利益之划分的方式。”[4]

　　法治国家要求法律得以平等合理有效的实现，这就必然要求公安执法机关遵循法治原则、公平合理原则和效率原则，依法行政和严格执法。公安机关在执法工作中还要确保程序公正，程序公正是保证实体公正的必要条件和重要保障。在实践中要摒弃重实体、轻程序的观念，反对事后补程序的做法，树立以人为本的观念，尊重和保障当事人的合法权益，加强执法监督，规范执法行为，实现警务公开，以公开促进公平公正的实现，防止执法权力的滥用。

　　中国法治及公安执法规范化是国家政治民主发展和经济方式转变的动因和重要内容，是现代社会实现法治国家的必然要求。公安机关面对人民群众对社会公平和正义不断提出的新要求，要坚持立警为公，执法为民的基本职责，化解和消除社会矛盾，维护改革和发展的需要，保障最广大人民的根本利益，全面提升执法质量和执法水平，确保严格、公正、文明执法。